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对我国人事档案管理体制改革的思考
2016-05-17 15:04 李建钟 城市化杂志

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 李建钟,中国人事科学研究院事业单位人事管理研究室主任、研究员。人力资源和社会保障部人力资源统计分析咨询专家、国务院医疗体制改革专家委员会委员、卫生部公立医院改革专家指导组成员,北京市委组织部人力资源研究中心特邀研究员、北京市人力资源服务行业协会特聘专家。著有《中国人才报告》、《专业技术人员权益保障》、《公共人事变革——干部人事制度改革论纲》、《超越功利——人才激励导论》等著作。

  随着市场化、城镇化的发展,人事档案管理体制已经与我国日益开放多元的社会发展形成了巨大的反差。面对漠然不变的现实,更多的人选择了逃避和弃档,21世纪初期,我们有关人事档案制度改革的争议已热情不再。但对人事档案体制进行改革的社会期待并未消失,时代的发展迫切地呼唤决策者正视现实、推进改革。

建立公私分离的人事档案管理体制


  我国人事档案制度改革的最大困扰是没有明确公共部门档案与其他社会组织档案管理的性质和差别。试图用公共部门的人事档案制度覆盖全社会,不仅损害了非公有制单位的合法权益,也造成了人事档案管理的极大混乱。改革人事档案制度首要的任务就是明确公共部门与非公单位人事档案管理的区别,并建立相互分离的管理制度。
  1、明确公共部门人事档案的公共性质
  从世界各国看,由于公共部门雇员从事公共服务,其档案涉及公共利益,具有国家档案的性质,公共部门的人事档案通常自成一体,形成了较为完备的管理制度。如美国,联邦政府的人事档案管理制度由联邦人事管理总署统一制定,并由联邦各机构分别管理。在雇员离职、退休、死亡后,这些档案则转交“国家人事档案中心”(NationalPersonnel RecordsCenter)集中保管。在法国,政府规定高级外交官和军官的档案在他们去世后一律由国家档案馆负责保存,总统的文件寄存在国家档案馆由总统或他的后代提出利用限制。但无论在美国还是法国,私人企业和个人档案一般都无需交给国家统一管理。
  我国《干部档案工作条例》和《企业职工档案管理工作规定》也明确了机关、国有企事业单位干部职工人事档案“是国家档案的重要组成部分”,当前要进一步完善这一制度,促进档案管理的现代化,同时避免将这些规定扩大到其他社会组织。
  2、建立以单位(法人组织)为中心的档案制度
  由于人事档案制度对人才流动和人才权益造成巨大损害,一些人士提出要取消人事档案或废除人事档案制度。但这种观点并不符合人事管理的实际。
  人事档案作为劳动者工作经历和工作表现的记录,是人力资源管理的一项重要职能。良好的人事档案管理是现代组织管理规范化、科学化的重要标志,建立完善的人事档案管理制度是现代社会组织的一项基本职责和义务。美国联邦政府和一些州政府甚至规定,雇主必须为其雇员建立人事档案,并在雇员离职或死亡后为他保存一段时期。在美国一些大的公司企业,雇员档案由人力资源部门记录和保存,并在雇员辞职、调动后,留存在供职单位。
  鉴于人事档案对组织管理的重要性,改革人事档案制度必须明确所有社会组织都具有建立和保管本单位人事档案的权利和责任。不管公共部门或三资、民营企业,都应在法律规定的制度和原则下,享有人事档案的管理权。
  为保障流动人员权益和各单位的专有知识信息,非公单位的人事档案应以单位为中心建立,主要用于企业日常管理,不得作为个人身份证明随个人在不同单位之间调动。个人到新的单位供职服务,则新的服务单位应重新为其建立档案。个人离职后,原单位应在若干年内保留其人事档案。个人求职或服务的新单位欲了解、查阅其原单位的人事档案,应由本人书面授权,原单位应无偿提供。非经个人授权,任何单位和个人不得以任何理由扣留、公开、披露个人档案信息。
  3、组建公共部门人事档案管理中心 
  根据传统的人事档案管理办法,个人离职后,其档案可以保留在原单位,或者随本人一起转到新的单位,但这种方式仅仅适用于国有单位之间,而不适合于体制内向体制外的人员流动。其原因是国有单位人事档案可能包含大量与社会公共利益有关的信息,并可能包括《档案法》所规定的“对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录”。这也是《流动人员档案管理规定》要求非公企业人才档案应由政府授权的流动服务机构管理的真正原因。
  但《流动人员档案管理规定》并没有清晰地认识到这一点。从规定条文看,其基本理念是所有人事档案都属于国家,其他社会组织无权管理。因此,该规定不仅要求从国有单位离职到非国有单位的人才档案要集中管理,而且将从未在国有单位工作过的大中专毕业生、非公单位其他员工的档案都纳入集中管理的范围,从而对非公组织构成了明显的歧视。而且,该规定授权有关机构对档案实行收费管理,更是背离了公共部门人事档案管理的本义——即为国家保存具有社会价值的历史记录的目的,实际上是将公共部门自身应承担的社会责任转嫁给了流动人员个人,从而极大地损害了流动人员的权益,提高了人才市场的流动成本。
  从国外经验看,在公私人事档案分离的基础上,很多国家建立了专门收藏离职公职人员档案的机构和设施。如我们已经提到的“美国国家人事档案中心”,是保存美国联邦政府所有离职人员的人事案卷的专门机构,该中心分“文职人事文件部”和“军职人事文件部”,规模很大;法国也规定保存在国家机关的人事档案在职员退休或离职后应移交文件中心或档案馆,并建立了完整的档案事业结构体系。
  随着我国市场经济的发展和所有制结构的变化,人才流动日益频繁,国有单位职工辞职、离职现象日益普遍,从今后一定时期看,人才从体制内向体制外的流动仍将呈现上升势头。为适应人才流动需要,应尽快修改现行《流动人员档案管理规定》,依托现有人事档案管理机构或档案部门所属的专门档案管理机构,组建分部门、分层次的“国家人事档案管理中心”,专门收集管理从党政机关、国有单位离职、辞职、退休等人员的人事档案。同时,对国有单位人员档案实行一人一号,根据单位代码等进行统一编码,对从国有单位离职一段时期后又返回国有单位的工作人员,可通过查询本人号码,将档案从管理中心调回重新使用。
  各级“国家人事档案管理中心”作为行政事业机构,应由国家财政全额支持,不得收取管理费用。为降低管理成本,应对档案信息进行精简,建立电子档案,并根据档案价值的不同进行档案分级。20世纪60年代,周恩来总理曾说过:“档案不要搞得太多,不然就是文牍主义,后代要骂我们的。”这句话现在对我们仍有指导意义。
  在实行公私分离的档案制度后,学生档案、非公组织员工档案应由所在单位分别建立和保管。学生档案留存于学生就读学校供学历查询使用;非公组织档案由本单位保存,超过法定保存期限后,可予销毁,其对社会有特别价值的档案可按照《档案法》规定交国家档案机构保管,也可交由民办社会公益机构收藏。任何单位不得向个人收取档案管理费用。
但人才中介服务机构、各种管理咨询机构,受单位委托,实行人事代理或“外包”服务,可以向单位收取服务费用。任何经过法定登记的管理咨询机构都应有权从事此项服务,任何单位也都应有权自由选择合适的人事代理或“外包”服务机构,不管该机构是否属于政府所有。管理咨询、代理服务作为竞争性服务领域,政府不得直接、任意干预。 

保障档案收集利用过程中的个人权益


  总体来看,目前在人事档案收集利用制度方面的突出问题有三个:一是档案内容包含与工作无关的个人隐私,以及单位单方面对个人的主观评价;二是档案信息对个人保密;三是未经个人授权擅自利用个人档案。随着人才流动纠纷的不断增多,应吸取教训,从立法、执法各方面,规范人事档案制度,保障公民权利。
  1、按照防止和反对就业歧视的原则规范档案所记录的信息范围
  档案内容只应包括录用、薪酬、绩效、职务、晋升、健康等人事管理基本信息,对涉及个人隐私的内容,如家庭出身、生育状况和社会关系等应予限制。近年来,社会各界对公民权利保护的要求日益高涨,与个人权益有关的档案资料将逐步被纳入法制轨道。如全国人大常委会法制工作委员会《中华人民共和国民法(草案)》第四编《人格权法》规定,公民人格权不受侵犯,人格权包括生命健康、姓名、肖像、名誉、荣誉、信用、隐私等权利。在信用权方面,该草案规定,征信机构应当客观、公正地收集、记录、制作、保护自然人、法人的信用资料。在隐私权方面,该草案明确隐私权的范围包括私人信息、私人活动和私人空间,并禁止以窥视、窃听、刺探、披露等方式侵害他人的隐私。自2004年1月1日实行的《中华人民共和国居民身份证法》规定,在身份证上登载法定项目以外的信息或者故意登载虚假信息的,应根据情节轻重,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。人事档案关系个人权益,更应依法规范信息内容。
  2、人事档案向本人开放
  在档案信息的征集和利用方面,应废除关于个人不得查阅本人档案的传统做法。通过立法,规定档案信息应对本人公开,并经本人同意才能记录和使用。非经个人及其委托人的授权,任何个人和单位不得利用本人档案。从国外情况看,个人档案的信息由于涉及个人权益,首先要对个人公开,档案内容应经个人审核同意,档案的使用首先应经个人或其委托人授权。如美国隐私法(thePrivacy Act of1974)规定,所有个人档案只对本人和他授权的人开放。美国国家人事档案中心档案查询的一项必备手续是,查询者需持档案主体本人的书面授权或其死亡证明(出生日期在100年以上者除外)。全国人大新《民法》草案也规定,收集、储存、公布涉及自然人的隐私资料,应当征得本人同意,征信机构应当合理使用并依法公开信用资料。自然人、法人有权查阅、抄录或者复制征信机构涉及自身的信用资料,有权要求修改与事实不符的信用资料。根据这一规定要求,对于涉及自身的各种信用档案,公民不仅有权查阅、复制,而且有权要求修改、更正与事实不符的信用资料。 

调整改革人事档案的使用功能


  改革人事档案制度,一个重要的任务是正确评价人事档案的功能。人事档案存在的原因在于它本身所具有的管理功能和价值,而不是人们通常所说的“开证明、调工资、评职称”。因此,改革要正本清源,将附属在人事档案管理功能之外的政审功能、证明功能等与人事档案理区分开来。
  1、将人事档案的管理功与政治功能分开
  在革命战争年代,人事档案具有大量的政治审查资料,这是当时特定的社会历史环境决定的,也是组织管理所必需的。但在现代化设时期,组织管理的中心任务已经由阶级斗争转到经济建设上来。我们要按照党的“十六大”提出的“对为祖国富强贡献力量的社会各阶层人们都要团结,对他们的创业精神都要鼓励,对他们的合法权益都要保护,对他们中的优秀分子都要表彰”,“营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的社会氛围”的要求,减少人事档案的政治评价内容,除高级党政干部外,人事档案一般不作为政治审查的依据。特别是对非公单位的人事档案,应禁止涉及个人政治态度、宗教信仰等方面的内容。
  2、将个人身份证明与人事档案管理分开
  长期以来,人们在人事档案问题上存在一个模糊认识:即人事档案应该是终生的、单一的个人身份证明,并认为人事档案是单位考察求职人员的重要材料。这种做法实际上助长了愈演愈烈的人才市场的就业歧视行为。尽管人事档案对证明个人经历具有一定的参考价值,但其作用不应过高估计。人事档案并没有阻止社会上出现的假文凭、假证件之风。对于用人单位而言,个人在原单位的表现只能作为资历经验证明,而原单位对个人的评价则不应成为录用与否的根据,否则,将构成对求职者的歧视和不公。
  3、建立公民身份档案随户籍管理的制度
  根据《中华人民共和国居民身份证法》,公民身份号码是每个公民唯一的、终身不变的身份代码。公民从事有关活动,需要证明身份的,有权使用居民身份证证明身份,有关单位及其工作人员不得拒绝。居民身份证登记的项目包括了人事档案的基本信息,如姓名、性别、民族、出生日期、常住户口所在地住址、公民身份号码、本人相片等,完全可用于求职者的基本身份证明。 

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